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国企正瓜分中国十万亿PPP项目,LED行业是否如此?

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2016-07-15 作者: 来源:南方周末 浏览量: 网友评论: 0
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摘要: PPP项目看上去是在巨量增长,但落地率却并不高,截至5月12日,进入执行库(即处于采购、执行和移交阶段)项目865个,仅占10.8%。想要吸引民资进入,但闯进来的却是央企国企。这是中国自两年前开始大力推广PPP模式之后出现的怪现状。

  PPP项目看上去是在巨量增长,但落地率却并不高,截至5月12日,进入执行库(即处于采购、执行和移交阶段)项目865个,仅占10.8%。想要吸引民资进入,但闯进来的却是央企国企。这是中国自两年前开始大力推广PPP模式之后出现的怪现状。

  中央力推PPP的本义是,鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域,但现实中,央企国企已然成为此轮PPP热潮中的主角。

  “如果把项目交给民企去做,可能会有输送利益的问题,但是央企国企没有这个问题。钱都是政府的,无非是从左口袋到右口袋。”

  想要吸引民资进入,但闯进来的却是央企国企。这是中国自两年前开始大力推广PPP模式之后出现的怪现状。

  PPP模式(政府和社会资本合作),即政府和社会资本合作共同提供基础设施及公共服务。从2014年10月国务院下发“43号文”,结束了地方政府传统的融资平台和融资模式之后,与社会资本合作(PPP)则成为地方政府提供公共产品和服务的主要方式。

  截至5月31日,财政部PPP中心平台项目库中共有8644个PPP项目,总投资额高达9.88万亿。比3月末增加923个项目;投资额增加1.1万亿,增幅为12.6%。

  PPP项目看上去是在巨量增长,但落地率却并不高,截至5月12日,进入执行库(即处于采购、执行和移交阶段)项目865个,仅占10.8%。

  除了落地率低,民企参与度也低。据民生证券研究院院长管清友统计,截至2016年3月末,全国PPP中心项目库中已签约项目369个,其中国企签约为199个,民企170个,从数量上看,民企参与的PPP项目略少于国企,但差距不大。不过,从签约项目总金额上看,国企签约的PPP项目金额达到3819.48亿,是民企的近3倍。

  中央力推PPP的本义是,鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域,但现实中,央企国企已然成为此轮PPP热潮中的主角。面对万亿PPP市场,民资为什么难以进入?

  民资站在门外

  近两年,济邦咨询执行董事、副总经理李竞一为各地的PPP项目做咨询工作时发现,央企国企参与的项目越来越多,民企越来越少。

  “我们现在做了一个项目,前期通过资格预审的是15家企业,其中,央企国企加起来就13家,只有2家民企,还是上市公司。”李竞一告诉记者。其实,社会资本与地方政府合作自上世纪八九十年代就开始了。一批港澳台商进入了中国高速公路建设领域。

  1990年代之后,外商开始进来,当时比较知名的项目有广西来宾B电厂、成都第六自来水厂等项目;2000年之后,民企开始进入BOT(建设-运营-移交)、BT(建设-移交)等项目中,这一时期,民资、央企国企、外资都是市场上的玩家。

  但从2008年推出“四万亿”政策到2013年,地方政府“不差钱”了,PPP模式受了“冷遇”。这个阶段民企也逐渐洗牌,一些小企业不断被央企国企并购。

  到2014年下半年,PPP重回中央和地方政府的视线时,PPP的社会资本方主角已经变成了央企国企,民企参与度非常低,而外资更低。

  管清友统计的数据显示,截至今年3月末,民企投资的PPP项目更多集中在3亿以下的小项目,多为养老、生态环保、文化等投资规模相对较小,且易产生现金流的领域;而国企偏好3亿以上的大项目,更多集中于交通运输、市政工程等。后者的PPP项目签约金额是民企的近3倍。

  一位西部省份的PPP中心主任告诉记者,“财政部前两批的示范项目,我们落地的8个项目,只有一个是民企参与,其他全是央企和国企。”

  今年5月下旬,国务院派出9个督察组分赴河北、山西、辽宁等18个省(区、市)调研。财政部副部长刘昆事后介绍,有企业家反映,各地优质的PPP项目基本都被国企垄断,民企要投入PPP项目的难度比较大,取得好项目更是难上加难。

  以工程建设起家的民营上市公司龙元建设,在PPP领域的主要竞争对手都是国企央企。龙元建设副董事长、总经理赖朝晖告诉记者,虽然他们目前已经签约了11个PPP项目,但投资总量仅140亿,而央企国企,“一个项目可能就动辄几十亿上百亿”。

  “从2007年到目前为止,我们项目已经有186个,合同总额7680亿元,累计已经完成3000亿元。其中,80%都是进行PPP模式的操作。”中国交通建设集团(下文称中交建)总裁助理、投资事业部总经理赵喜安6月22日在青岛的中国PPP论坛上说。

  央企国企家大业大,更受地方政府的欢迎,经常跟地方政府打交道的瑞致咨询总经理崔宏伟对记者回忆,他曾经听一个市领导跟央企进行内部磋商时说,“我们都是一家人,什么事情都好商量。”

  对于民资和外资来说,央企国企是他们难以跨过的竞争对手。苏伊士亚洲执行副总裁孙明华在上述青岛PPP的会议上发言时举例说,一家以前做钢铁的国企,收购一家水务公司,以前做钢铁时亏损,现在收益只要持平就是赚,“所以,跟国企根本没法竞争。”她说,“一个以国企为主,没有外资和民企参加的PPP不会是一个完美的PPP。”

  她的发言在七百多人的会场上得到了最热烈的反响。

  “麻杆打狼两头怕”

  接受记者采访的多位专家和业内人士认为,民企之所以难以进入PPP项目,最重要的一个原因在于地方政府歧视民资。

  即便作为上市公司,赖朝晖在竞标PPP项目时,也经常感受到来自地方政府的各种歧视。他曾经看到过一个地方政府的PPP项目,总投资额才12亿,但是在招标文件中要求企业至少要有120亿净资产,“看上去是公开招标,但是有几个民企净资产超过120亿?这摆明就是要央企国企嘛。”

  地方政府歧视民企的一个原因是避嫌。PPP领域专家、清华大学建设管理系教授王守清告诉记者,由于中央大举反腐,地方政府怕把项目交给民企“最后会惹麻烦”。李竞一也对记者分析,如果把项目交给民企去做,可能会有输送利益的问题,“但是央企国企没有这个问题。钱都是政府的,无非是从左口袋到右口袋。”

  现实中,一个PPP项目究竟能否落地,往往取决于当地政府一把手。在一线做项目咨询的瑞致咨询总经理崔宏伟经常听到这样的说法,“这个项目(作为PPP)报上去了,但我们领导还没决定做不做PPP”,或者“我们领导出事了,这个项目就搁置了,现在我们也不知道怎么办”。 另一个原因则是PPP项目动辄需要10-20年的长周期,对于地方政府来说,国企央企的抗风险能力更强,即使中途发现不赚钱,也不会“撂挑子”,而民企的风险承担能力相对较弱。

  而对民企来说,跟地方政府合作也会有所顾虑,他们担心的是地方政府的信用风险。“民企投资前是大爷,投资后就是孙子啦。短期投资无所谓,长期投资涉及好几届政府,如果政府违约,民营企业跑进去就跑不出来了。”王守清说。

  长期以来,地方政府的信用并未得到市场的肯定。王守清做了一项研究,在过去的两年间,一共发生了38个重大再谈判项目,大部分是企业发起。而再谈判的原因,最多的是市场需求风险,占到了36%;其次是政府信用问题,占到34%;然后是政府过度担保,占23%。

  常年与政府合作PPP项目的孙明华,在6月22日的青岛PPP论坛上说,“曾经我们做的一个东北的BOT水厂项目,地方政府违约,最后走了国际仲裁,并判我们胜诉,地方政府要还我们2500万元人民币。我们每年都要请他们吃饭,求他们还钱。5年后才还完了2500万。”

  “这就是现在真正的心态,‘麻杆打狼两头怕’,政府也怕,民资也怕。”崔宏伟对记者说。

  赖朝晖告诉记者,如果公平竞争,他并不惧怕,但是他最担心的是,“我们再怎么努力,还不如领导一个电话。”

  地方政府的“小九九”

  比起地方政府的信用风险,民资更担心PPP项目的规范性风险。

  虽然在过去的两年,地方政府普遍都接受了各种PPP培训,但是仍旧不乏一些政府对PPP并不是真正理解,或者理解了,也不愿意做真正的PPP模式。

  PPP项目还款机制一般分为三种,对于经营性的项目,如收费高速公路、供水供热等项目,是使用者付费,有长期稳定的现金流,但这部分项目一般已经通过BOT方式做完了。

  另外两种是准经营性项目和公益类项目,目前推出的多数项目为这两种,即政府补贴与使用者付费相结合或完全由政府补贴的方式,这类项目的利润空间比较小,需要政府出资或部分出资。

  “这是落地难的一个原因,这类项目本身不太受市场欢迎。”君合律师事务所律师刘世坚对记者说。

  2014年至今,财政部要求地方政府上报了两轮的PPP项目,目前正在征集第三轮。据王守清介绍,前两轮申报的项目中,充斥了各种包装成PPP的BT项目,而地方政府在不了解PPP的情况下,选择先占个坑,“有枣没枣先打一竿子”。

  上述西部省份的PPP中心主任告诉记者,该省第三轮接到上报的PPP项目有两百多个,很多县市政府其实就是为了占个坑,有些地方都不想报了,“因为一旦报了,可能就要求他们必须得做。”

  不想做的原因,当然是缺钱,“大部分也是报上去就报上去了,根本就没打算真正做,地方政府没钱,就在等政策呗,等着跟国家财政要钱。”该PPP中心主任说。

  但既然上报项目占了坑,就必须得填坑。自从去年10月成立PPP咨询公司后,崔宏伟多次遇到来找他重新包装项目的地方政府人士,有一次某市政府的客户对他说,“我们领导很急,这个项目和社会资本方已经达成了合作框架协议,已经报上去要做PPP,所以要重新包装一下,只要补上几个报告,保证审核的时候能够通过就行。”

  这种事情并非个案。崔宏伟说,一开始好多地方政府根本没有意识到PPP是很规范的一件事,觉得可以先报项目上去,再暗度陈仓,后来发现不对劲,担心程序不合规通不过审核,有的地方政府就找上门来,要求从当时申报的时间起点开始,“倒回去把各种手续给他们做全,”崔宏伟说,“这样的情况,会留下巨大的窟窿,将来一旦产生法律纠纷,国家社会的损失会非常大。”

  记者采访的多位PPP业内人士都感觉,近年来地方政府对企业的态度,变得更强势了。

  曾经多年在央企做工程建设的中扶普惠投资董事长滕讯飞记得,六七年前,地方政府招商引资都是求着企业。那时候地方政府需要修路、修污水处理厂,但财政支出很多,负债率又高,为了把面子上的工程做起来,一种方法是找央企,二是找房地产企业,允许企业低价拿地的同时负责修路。“那时候都是地方政府主动上门找企业。”他说。

  但现在,“央企想见一个市长都要通过各种关系,地方政府总会说不缺钱。”滕讯飞现在大部分工作是给地方政府做产业基金,前不久他刚跟沿海某市领导吃饭,领导一上来就说,“我们不缺钱,农发行给我们400亿的支持,才1.7%的年利率。”

  实际上,很多金融机构如国开行的贷款是完成对政府的信用评级、项目真正落地后才会真正放贷。等到项目真正实施之后,PPP项目一般是由建设方和资本方主导,地方政府官员无权左右,将来的运营期地方政府官员也没有话语权。

  还有的地方政府在财税改革启动后,开始算账到底要不要做PPP项目。

  一位地级市财政局官员曾经对滕讯飞私下埋怨,在营改增之后,地方上不是很喜欢做PPP了。原因是,原来工程建设中的营业税改成了增值税,税率从3.41%变成11%,这部分计入成本后,将来埋单的还是地方政府。

  地方政府算的另一笔账,是中央划定的10%的PPP财政支出“红线”。湖北襄阳老河口市委书记伍军在青岛的PPP论坛上说,“我们中西部绝大多数的县级市,每年财政总收入规模大约在30亿—150亿。如果是10%,就是3亿—15亿,如果我们以10倍的杠杆率,也就是说类似老河口这样的城市,每年PPP项目的投资总规模,应该在10亿—150亿之间。”

  如果是这样的规模,“可能做三四个项目,10%的红线就达到了。”李竞一说。


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